印尼政府与铜矿巨头的矿权之争 ——从矿产国有化看海外矿业投资风险系列报道之一

编者按

最近，巴布亚新几内亚（以下简称巴新）拒绝延续中国紫金矿业和加拿大巴里克黄金公司的合资公司在巴新的Porgera（波格拉）金矿项目采矿权的消息，清晰地透露出其矿产资源国有化的意图，也令人联想起巴新的邻国印度尼西亚（以下简称印尼）在美国自由港麦克莫兰铜金公司延续Grasberg（格拉斯伯格）铜金矿采矿权之际对其进行国有化的往事。此外，2015年巴新将OK Tedi（奥克特迪）铜金矿收归国有，开创巴新矿产资源国有化先河的事件也很经典。

考虑到印尼的Grasberg铜金矿、巴新的OK Tedi铜金矿和Porgera金矿在空间上分别位于印尼西巴布亚省、巴新西部省和恩加省，当地民众具有民族同根性、文化同源性、思维习惯相似性等特点，且3个矿业项目均位于伊利安-新几内亚成矿褶皱带上，从矿藏价值和生产规模来看均属于世界级矿山，本系列报道特选取这3个矿业项目作为矿产资源国有化案例进行对比研究，本期推出对印尼Grasberg铜金矿国有化的报道，以飨读者。

高永学 赵海云

4月24日，巴新总理马拉佩发表声明，表示政府决定依照巴新法律拒绝中国紫金矿业和加拿大巴里克黄金公司的合资公司关于Porgera（波格拉）金矿项目采矿证延期20年的申请，并打算将这一金矿所有权收归国有。4月27日，中国紫金矿业发布公告称，Porgera金矿面临关停风险，公司已收回该项目的全部投资成本。

在疫情全球蔓延、全球宏观经济衰退的背景下，巴新实体经济处于低迷状态，财政收支不平衡，经济危机纾困乏力，迫切需要开拓新的财政收入来源，巴新已经将目光转向矿业和能源项目，全面收紧矿业投资政策，实施国有化行动。

实际上，巴新的资源民族主义迹象在去年就已显现。在巴新2019年政权更迭时，新总理马拉佩誓言“夺回巴新经济”，表现出强硬的资源民族主义立场，赢得了部分政客和民众的支持。现在的巴新政府特别重视矿业开发项目的经济利益分配问题，认为外国矿业公司利润丰厚，巴新却没能从土地、矿产资源中获取相应利益，强调资源利益不应再向单一方向流动，巴新作为资源项目所在国理应获得资源收益的大头，并用于当地发展。2019年以来，巴新陆续出台资源民族主义政策，包括修改矿业法、新设税费项目、强制国有化等。在巴新的外国矿业公司正面临较大的运营风险。

资源民族主义政策是为了实现资源民族主义而颁行的一系列法律、行政法规、政府其他规范性文件的统称，其本意主要是为了维护本国利益。虽不是一个新的现象，但在当今国际矿业产品价格飙涨、资源供需严重不平衡、经济利益分配矛盾凸显的大环境下，资源民族主义重新为人们所关注。

为此，本文特将印尼的Grasberg（格拉斯伯格）铜金矿、巴新的OK Tedi（奥克特迪）铜金矿和Porgera金矿作为矿产资源国有化案例进行深入分析，并基于瑞木镍钴管理（中冶）有限公司（简称中冶瑞木）巴新项目，从海外矿业投资保护的角度进行梳理剖析，提醒广大海外投资企业防范资产侵蚀、利益受损。

铜矿巨头的发家、衰落史

Grasberg铜金矿是当前已知的世界上最大的单一金矿床、第三大铜矿床，位于印尼最东部的巴布亚省，由美国自由港麦克莫兰铜金公司的印尼子公司——印尼自由港(Freeport Indonesia) 公司拥有并运营。

自由港麦克莫兰铜金公司成立于1912年，主要开采铜、金、钼、钴、银和其他金属，是目前全球第二大铜生产商（拥有铜储量5000万吨、铜资源量1亿吨）、第一大钼金属生产商，曾经是全球最重要的金、钴生产商之一，于1988年在美国纽约证券交易所上市（股票代码为FCX）。

自由港麦克莫兰铜金公司曾拥有被称为“四大金刚”的铜矿资源：美国亚利桑那州的Morenci铜矿、印尼的Grasberg铜金矿、南美秘鲁的CerroVerde铜矿、非洲刚果（金）的Tenke铜钴矿。这“四大金刚”中，前三大铜矿年产量均超过50万吨，而Tenke更是极为稀缺的铜钴矿。

但2014年下半年以来，该公司开始在困境中甩卖资产，继2014年11月份将其位于智利的Salado铜矿以18亿美元的价格出售给加拿大的铜矿企业Lundin后，又考虑出售位于刚果（金）的Tenke铜钴矿（全球范围内储量最大、品位最高的铜钴矿之一，已探明的铜、钴经济储量分别为376万吨、51万吨，经济可采储量服务年限在25年左右）。中国洛阳钼业抓住了千载难逢的机会，于2016年完成了对刚果（金）的Tenke铜钴矿的收购。当时，洛阳钼业自身资产只有180亿元，采用“蛇吞象”的方式，以26.5亿美元（当时折合人民币150亿元左右）的现金价从拥有400亿美元资产的自由港麦克莫兰铜金公司手中收购Tenke铜钴矿，2017年再耗资1亿美元收购配套钴冶炼厂。自此，Tenke铜钴矿完全易主，成就了洛阳钼业全球第二大钴生产商的地位。

而这只是自由港麦克莫兰铜金公司“断臂求生”的开始，除Salado铜矿、Tenke铜钴矿外，该公司还在2016年先后出售位于美国得克萨斯州的油气资产和位于加利福尼亚的内陆油气资源，以及Morenci铜矿13%的股权，并于2017年1月份出售位于美国怀俄明州的天然气资产，总资产缩水幅度超40%，净资产缩水幅度在60%以上。

走到这一步，和自由港麦克莫兰铜金公司“忘了初心”，盲目进军能源产业有很大关系。

遥想2007年，自由港麦克莫兰铜金公司斥巨资收购Phelps Dodge铜生产商，一跃成为全球最大的铜生产商之一。同年，国际原油价格开启暴涨模式，自由港麦克莫兰铜金公司开始谋划进军油气资源开发领域。2008年全球金融危机暴发后，油价一路狂跌，当时自由港麦克莫兰铜金公司尚未正式进入油气资源领域，因此躲过一劫。2012年，自由港麦克莫兰铜金公司斥资95亿美元高价收购PXP能源公司和MMR能源公司。此次并购产生了一家在全球范围内拥有黄金、铜、石油和天然气资源的资源巨头，形成了自由港麦克莫兰铜金公司能源+金属“两面开花”的局面。但是，盲目进军能源产业给自由港麦克莫兰铜金公司带来了沉重的负担。2014年下半年，国际油价和金属矿产品价格暴跌，自由港麦克莫兰铜金公司为其收购的油气资产计提减值212亿美元，3年亏损158亿美元，占其当期亏损的90%，资产负债率持续攀升，濒临破产。

所在国政策“风云突变”

矿业所在国政策“风云突变”，也是自由港麦克莫兰铜金公司走向衰落的一大因素——这就不得不提及印尼政府和自由港麦克莫兰铜金公司关于Grasberg铜金矿的矿权之争。

1961年前后，在民族独立大旗下，印尼时任总统苏加诺持续不断地修改外国油气公司和采矿公司在印尼的合约，要求他们将公司收益的60%给印尼人民。苏哈托于1967年继任印尼总统后，对外国投资者打开方便之门。1967年，自由港麦克莫兰铜金公司与印尼政府签订了开发Ertberg铜金矿的合同，成为苏哈托上台后到印尼投资的第一家外国企业。1970年，Ertberg铜金矿建设启动，总投资20亿美元，于1973年建成投产。自由港麦克莫兰铜金公司将8.9%的股权无偿转让给印尼政府。在之后10余年的运营中，Ertberg铜金矿每年为自由港麦克莫兰铜金公司贡献超过3亿美元的收入，累计产铜量在300万吨以上。

到了1988年，Ertberg铜金矿资源基本耗竭，自由港麦克莫兰铜金公司在距Ertberg铜金矿3公里的地方发现了Grasberg铜金矿。自由港麦克莫兰铜金公司自1988年起开始开发该矿山，在1990年后实现露天开采，按照当时的采矿计划，露天开采可以一直持续至2016年，之后转入地下开采。新矿山的资源储量和生产规模（铜、金资源量分别为2761万吨、3416吨，品位分别为0.97%、0.83克/吨）远超老矿山。投产以来，Grasberg铜金矿年均产铜量超50万吨，最高年产量超70万吨；年均产金量超40吨，最高年产量近80吨；年均利润超20亿美元，最高年利润超40亿美元。

2015年，自由港麦克莫兰铜金公司和印尼政府之间的Grasberg铜金矿归属之争爆发。

事情起因于Grasberg铜金矿开发后，印尼对外国企业在印尼矿业领域的投资政策开始收紧，自由港麦克莫兰铜金公司被迫同意将其在印尼子公司的股权低价转让给印尼政府，以确保股权比例符合印尼新法规要求。作为回报，1991年印尼政府同意将Grasberg的矿权延长30年。

1999年，印尼首任民选总统瓦希德上台，有意取消印尼政府与自由港麦克莫兰铜金公司此前签署的合同。在此情况下，自由港麦克莫兰铜金公司力邀美国著名外交家、美国前国务卿基辛格出面做工作，瓦希德只能作罢，并于2001年黯然下台（自由港麦克莫兰铜金公司借助国际资本的力量将瓦希德推下了台）。

直到2006年，Grasberg铜金矿的资产在自由港麦克莫兰铜金公司总资产中的占比都在80%左右，利润占比更是在90%以上。2006年，力拓同自由港麦克莫兰铜金公司签署合资协议，共同开发Grasberg铜金矿。根据协议，在2021年前，对于产量超过特定水平的部分，力拓可以拥有40%的份额；在2021年后，力拓将拥有全部产量的40%。

因Grasberg铜金矿原矿权将于2021年到期，自由港麦克莫兰铜金公司早在2015年就开始与印尼政府洽谈采矿权延续的问题。自由港麦克莫兰铜金公司表示将继续投入173亿美元，并承诺归还Grasberg铜金矿6座矿山中的4座，矿权面积从21.3万公顷缩减至9万公顷。印尼政府同意将Grasberg铜金矿采矿权再延长20年。

2015年11月，一盘线人提供的录音带，揭示出谈判过程中存在“索贿丑闻”，引发舆论轩然大波。印尼时任及现任（2019年10月20日连任）总统佐科提出印尼政府应与自由港麦克莫兰铜金公司再次谈判，原则是“印尼必须分到更多利益”。2017年8月，自由港麦克莫兰铜金公司同意将印尼子公司51%的股权转让给印尼政府。到2018年9月下旬，双方终于达成一致：印尼国有矿企Inalum从自由港麦克莫兰铜金公司手中接过这部分股权。至此，自由港麦克莫兰铜金公司在Grasberg铜金矿的权益由90%以上，被削减为在2022年之前保留经济权益81%，之后经济权益和股权变为8.76%。不过，自由港麦克莫兰铜金公司对该矿的运营管理权将延长至2031年。

自2014年以来，Grasberg铜金矿产量并没有超过特定值，力拓没有享受到任何收益，于是借此机会，在2018年7月份将手上Grasberg铜金矿40%的股份作价35亿美元卖给印尼国有矿企Inalum。

2019年以来，由于Grasberg铜金矿露天采矿结束，全面转入深部地采，年产铜量减少22.5万吨，副产品金的产量也大幅下降，采矿成本大幅上升，铜综合现金成本从2018年的1.07美元/磅上升至1.73美元/磅，且需要新建5座地下矿井。不过，自由港麦克莫兰铜金公司在2020年3月9日表示，Grasberg铜金矿地采工程完工后，预计铜金产量将增长30%~40%，单位现金生产成本可望降低25%，达到1.30美元/磅。

值得一提的是，在疫情全球肆虐的背景下，为吸引更多投资，印尼于2020年5月12日通过了矿业法修正案，修改内容包括允许矿企延长许可期限及扩大采矿区域。不过，印尼当地针对此修正案的抗议活动也不少。

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